A magyar közúthálózaton kialakított forgalmi rendek részleges illetve feltételes központi hatósági felügyelet alá rendelésének szükségszerűsége, ennek jogi és szervezeti keretei

A probléma

Jelenleg a magyar közúthálózaton az adott utakhoz, útszakaszokhoz rendelt útkezelők lényegében szabadon alakíthatják ki a közlekedés rendjét lokálisan meghatározó forgalmi rendet. A táblák, felfestések kihelyezésének, a forgalmi rend kialakításának formai követelményeit ugyan egységes szabályok határozzák meg, de az útkezelők ezek figyelembe vétele mellett önkényesen határozhatnak meg korlátozásokat, tiltásokat, sőt: akár saját szabályozóelemeket is létrehozhatnak és intézményesíthetnek!

Ez a szabadság normál üzem esetén többnyire nem okoz problémát a nagy, állami felügyelet alá tartozó útkezelők, tehát a Magyar Közút és a gyorsforgalmi utakat üzemeltető koncessziós társaságok esetében. Ezeknek a működését a központi államhatalom felügyeli, ellenőrzi, szerződésekben szabályozza. Az esetleges forgalomszabályozási hibák, a zavaró vagy veszélyes táblahiányok, elrontott forgalmi rendek a közlekedők észrevételezését követően jellemzően gyorsan javíthatók. Ezeknél az útkezelőknél erős a szakmai elhivatottság és felkészültség, a közúti közlekedés alapvető céljait nem írják felül politikai motivációk, a közlekedésbiztonság fontossága mindig elsőrendű, a nemtörődömség, a késlekedés nem jellemző a problémák kezelésében.

A közforgalom előtt megnyitott magánutaknál, tipikusan a bevásárlóközpontok esetében gyakrabban és tartósabban felmerülhet olyan forgalomszabályozási probléma, ami beavatkozást igényel, de mivel ezek üzemeltetése feltételekhez kötött, lehetőség nyílik hatósági kontrollra illetve külső szempontok érvényesítésére a magánutak forgalmi rendjében. (30/1988. (IV. 21.) MT rendelet: "Magánút közforgalom számára történő megnyitását, illetőleg a közforgalom elől történő elzárását engedélyező határozatban a közlekedési hatóság feltételeket állapíthat meg")

Egészen más a helyzet az önkormányzatok kezelésében álló utakkal, ide értve a fővárosi, a Budapest Közút ZRt. által kezelt utakat is. Ezek szabályozását az érintett önkormányzat határozza meg, forgalmi rendjük kialakításával kapcsolatban a formai megfelelőségi előírások betartatásán túl a központi állam, a hatóságok nem rendelkeznek beavatkozási jogkörrel. A közlekedés hatékony és biztonságos szervezése a településeken sajnos egyre gyakrabban háttérbe szorul a helyi lakosság sokszor csak vélelmezett igényeihez képest: a települési, önkormányzati forgalomszabályozás szakmai kérdés helyett egyre aggasztóbb mértékben politikai üggyé válik!

Az egyik probléma mindezzel, hogy mivel az önkormányzati és az országos úthálózat összefüggő rendszert alkot, a települési utakon elrendelt korlátozások, tiltások károsan befolyásol(hat)ják a rendszer egészének működését, hatékonyságát. A másik probléma, hogy a településeken alkalmazott egyedi szabályok, szabályrendszerek az országban mozgó közlekedők számára átláthatatlanná teszik a közlekedés feltételrendszerét és kiszolgáltatottá teszik a nem helyi közlekedőket az esetenként változatos szankciókkal sújtott helyi környezetben. Végül pedig az országosan nem egységes közlekedési szabályozási környezet közlekedésbiztonsági kockázatokat is generál: a sajátságos helyi szabályokat nem ismerő közlekedők bizonytalan viselkedése zavaró és veszélyes lehet a helyi forgalomban.

Van még egy területe a közúti forgalom szabályozásának, ahol a jelenlegi felügyeleti rendszer nem kínál megfelelő lehetőséget a kontrollra: a javítás, építés alatt álló utak ügye. Az önkormányzati és a  Magyar Közút illetve a koncessziós cégek kezelésében lévő úthálózaton egyaránt jellemző, hogy a javítások, építkezések idejére átadott útszakasz esetenként szakmailag nem kellően felkészült vagy gondatlan vállalkozások kezelésébe kerül. Ezekben az időszakokban, ha a közlekedők észrevételezik is, hogy nem valósul meg a forgalom hatékony és biztonságos szervezése, a hatósági vagy útkezelői beavatkozás lassú, nehézkes, az azonnali intervenció lehetősége nem biztosított.

Egyesületünk kérdésére adott válaszában a Budapest Közút ZRt. Forgalomtechnikai Igazgatóságának munkatársa maga írta le, miként áll ez a kontrollhiány például az úgynevezett "kint felejtett táblák" jól ismert jelensége mögött:

"Ha a munkavégzésnek nem volt célja a felszíni forgalmi rend megváltoztatása, akkor (a kivitelező - a szerk.) a munkavégzés kezdete előtti állapotot köteles helyreállítani. Erre a kezelői hozzájárulásaink és a munkakezdési hozzájárulás is kötelezi. Ha ennek ellenére a munkavégzés után találunk a helyszínen szükségtelen táblát, akkor annak eltávolítására a kivitelezőt kérjük fel. Ha ez sajnálatosan nem hoz eredményt, ami alapvetően ritkán fordul elő, akkor végső esetben Társaságunk eltávolítja a táblá(ka)t. Amennyiben a munkavégzésnek célja a forgalmi rend megváltoztatása, akkor a kivitelezőnek egy végleges forgalmi rendre vonatkozó terv tartalmát kötelessége kialakítani a kivitelezés végére. Ilyenkor nemcsak az ideiglenes táblák eltávolítását kell ellenőrizni, hanem szükséges új végleges táblák megvalósulását is. Az érintett helyszínen végül csak a végleges terv szerinti táblák, burkolati jelek lehetnek jelen. Társaságunknak nincs szankcionálási lehetősége, sem pénzügyi, sem más módon. Pl. nem tagadhatjuk meg a munkakezdést korábbi rossz tapasztalatokra hivatkozva. Felszólítani tudjuk a kivitelezőt a hiba elhárítására."

Kiemeljük, hogy a hibás, akár veszélyes forgalmi rend megváltoztatásával kapcsolatban semmilyen időparaméter nem jelenik meg a fent leírt gyakorlatban!

Példák a jelenlegi rendszer által megengedett, állandósult zavarokra

1, Kreatív, ex-lex dedikált sávok keletkeztek a fővárosban. A közlekedési szabályozás rendszerében a buszssávok kialakítására egyértelmű szabályok vonatkoznak. A fővárosi önkormányzat több helyszínen is bonyolult kombinált jelzésrendszerrel kerülte meg ezeket, így keletkeztek a KRESZ-be nem illeszkedő "Behajtani tilos - kivéve BKK" típusú sávok. Az M1/M7 autópálya bevezető szakaszán a buszok által használhatóvá vált a leállósáv, illetve ehhez kapcsolódóan a városhatár előtt egy hosszú szakaszt ki is emelt a főváros az autópályából, így itt most egy olyan osztott pályás útszakasz található, ahol a 100 km/h-s sebességű járműforgalom mellett elvileg sétálni, kerékpározni, elméletileg helyenként akár parkolni is szabad az úton! 

2, Több évtizede érvényben lévő indokolatlan önkormányzati forgalomlassítás tapasztalható az ország 1-es számú főútján. Vértesszőlős térségében az egész településre alkalmazott 40 km/h-s korlátozás végig érvényes az 1-es főút településen átvezető szakaszára is. 

3, Komolytalan, a közlekedési morált országosan károsan befolyásoló, betarthatatlan helyi tiltások, korlátozások jelennek meg; Szár községben az önkormányzat Behajtani tilos - kivéve engedéllyel táblákkal "zárta le" azt az utat, amely több környező település felől is a legrövidebb megközelítést jelenti a térségi vasúti megállóhelyhez. A kerülő több kilométeres indokolatlan extra utat jelentene, ráadásul a behajtási tilalommal elvileg megvédett utca forgalmának csökkentése érdekében egy komplett másik településen kellene áthajtania a járműveknek. Egyesületünknek a tilalom feloldatására még a kormányhivatal bevonásával sem sikerült kényszerítési lehetőséget találni. Amiért pedig pont ezt az esetet választottuk példának: az úton pár hónapja megszűnt a behajtási tiltás, viszont a 2,5 km hosszú, szinte végig belátható külterületi, lakott területen kívüli útra 30 km/h-s sebességkorlátozó tábla került ki, alatta értelmezhetetlen "Laza padka" kiegészítő táblával.

4, A KRESZ-ben nem szereplő KRESZ-táblák, felfestések váltak intézményessé Budapesten a mikromobilitási eszközök parkolóhelyeinek zöld felfestéssel, zöld karikás táblával való jelzésével. Ilyen parkolási terület kijelölésére ugyanakkor a hivatalos szabályrendszer is lehetőséget ad egyszerű Kijelölt várakozóhely ("Parkoló") tábla és kiegészítő tábla kombinációjával.

5, A kerékpáros és gépjárműforgalom között valós egész éves forgalmi adatokkal nem, inkább csak önkényes helyi közlekedéspolitikai célokkal indokolható új útfelület-felosztási arányok növelik a gépjárművek forgalomban töltött idejét és károsanyag-emisszióját, rabolják a járművel közlekedők idejét a fővárosban és egyre több vidéki településen is.

6, A központi közlekedéspolitikai célokkal nem egyező anomáliák tapasztalhatók a közterületi parkolás szabályozási rendjében az elektromos hajtású járművekre vonatkozóan. A zöld rendszámos parkolás ingyenessége, a közterületi töltőhelyekhez tartozó parkolóhelyek szabályozása országos ügy, nem segíti a zöld mobilitás állami szinten kívánatos, Európai Uniós célt is szolgáló terjedését, hogy ezeket a szabályokat az önkormányzatok saját kedvük szerint alakíthatják, demotiválva az elektromos mobilitási tranzícióra készülő járműtulajdonosokat.

Miért nem lép közbe ilyenkor a hatóság?

A magyar közúti közlekedés felügyeletében jelenleg nincs olyan hatósági jogkör, amely a fent leírt zavarok esetén azonnali megoldási lehetőséget jelentene. Sem a közlekedés más területein illetékes Közlekedési Hatóság (Építési és Közlekedési Minisztérium Közlekedési Hatósági Ügyekért Felelős Helyettes Államtitkársága), sem a Rendőrség, sem a kormányhivatalok nem rendelkeznek felhatalmazással arra, hogy a formai szabályoknak megfelelő, de a forgalmat illetve annak egyes résztvevőit indokolatlanul lassító, korlátozó, esetleg akár veszélyeztető szabályozási rendet megváltoztassák vagy megváltoztatását elrendeljék.

Megoldási javaslat

Jelen dokumentum szerkesztői, a magyar közúti közlekedési hatékony és biztonságos működéséért dolgozó Ésszerűbb Közúti Közlekedésért Egyesület nevű civil szervezet tagjai úgy látják, hogy a leghatékonyabb és leginkább bürokráciamentes megoldás a fent leírt problémákra egy olyan központi államhatalmi hatósági jogkör megalkotása, mely a közlekedésszervezés hibáinak észlelését követően lehetőséget biztosít azonnali beavatkozásra a közúti közlekedés kívánt hatékonyságának és/vagy biztonságának fenntartása illetve visszaállítása érdekében.

Az általunk javasolt folyamatban a közúti közlekedés rendjének vélelmezett hibáit voltaképpen a közlekedés bármely résztvevője bejelenthetné a kompetenssé tett hatóság felé, akár a problémás szabályozás tervezési időszakában, akár már a bevezetés után. A szakmailag kompetens aktorok, mint a Rendőrség, az önkormányzatok, az útkezelők közvetlen bejelentési csatornán, a közlekedésben járművükkel vagy akár gyalogosan részt vevő állampolgárok, jogi személyek pedig elsősorban a bejelentéseket szűrő és rendszerező közvetítőkön (ilyen például az ilyen jellegű tevékenységet több mint egy évtizede végző Egyesületünk, mely a http://traffix.hu weboldalon fogadja a bejelentéseket) keresztül jelezhetnék az általuk észlelt problémákat a hatóságnak.

Ezeket a bejelentéseket az érintett hatóság szakemberei ellenőriznék. Megállapítják, hogy ténylegesen van-e szükség intézkedésre a közlekedés biztonságának és/vagy hatékonyabbá tételének érdekében. Szükség esetén a problémákkal kapcsolatban tudományos szakvélemény is kérhető (ehhez a KTI Magyar Közlekedéstudományi és Logisztikai Intézet bevonását javasoljuk). Ha a probléma valós, a Hatóság megfelelő hattáridő megállapításával előírja az általa megállapított intézkedést az érintett útkezelő számára. Ha az érintett útkezelő az intézkedést nem hajtja végre, a kívánt módosításokat a Hatóság megbízott kivitelezővel végrehajttathatja, az intézkedés költségeit az útkezelővel megtéríttetheti. 

A nem állami szektor (útépítő, útjavító cégek, a forgalmat is érintő beruházások kivitelezői) által elkövetett közlekedésszabályozási hibák esetében javasoljuk bírságrendszer kialakítását is. A jelzett probléma határidőre való, előírt módon ki nem javítását indokoltnak látjuk bírsággal sújtani. A bírsággal fenyegetés lehetősége egyrészt motiváló erejű a gondos átmeneti forgalmi rend kialakítására és fenntartására, másrészt a bírságok e vállalkozásokkal kapcsolatban olyan attribútumot generálnak, mely szempont lehet közbeszerzések kiírásánál a későbbiekben, harmadrészt pedig a bírságbevételek részbeni fedezetet nyújtanak az állami költségvetésben az új hatósági funkciók ellátásának finanszírozására. (Javasoljuk 48 órás intézkedési határidő meghatározását ezen hibák kijavítására, mely a hibajelzés hivatalos átadás-átvételétől élne az intézkedésre.)

Javasoljuk továbbá olyan, a hatóság működési tapasztalatai során megfogalmazódó igények szerint folyamatosan bővülő, folyamatosan fejlesztett "puha" online irányelvi szabályozási kézikönyv elkészíttetését iránymutatóul az útkezelők és a hatóságok számára, amely a közúti közlekedési jogi keretrendszerhez igazodva leírja, hogyan kívánatos kialakítani a biztonságos és hatékony forgalomszervezés érdekében az egyes útszakaszok, csomópontok, forgalmi elemek szabályozását. (Körforgalmak, sávelfogyások, tömegközlekedési, közösségi közlekedési megállóhelyek kialakítása, sebességkorlátozások megállapítása, bevásárlóközpontok parkolóinak forgalmi rendje, elektromos jármű töltőpontok használatának szabályai, stb.)

Jelenleg hatályos jogszabályi környezet

A magyarországi közúti közlekedés infrastrukturális rendszeréről többek között, de nem
kizárólagosan az alábbi jogszabályok rendelkeznek:

- a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.);
- Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban:
Mötv.);
- a közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KBM-BM együttes rendelet (a
továbbiakban: KRESZ);
- az utak forgalomszabályozásáról és a közúti jelzések elhelyezéséről szóló 20/1984. (XII. 21.)
KM rendelet (a továbbiakban: 20/1984. (XII. 21.) KM rendelet);
- az útügyi műszaki előírások kidolgozására, kiadására és közzétételére vonatkozó szabályokról
szóló 16/2017. (V. 25.) NFM rendelet (a továbbiakban:16/2017. (V. 25.) NFM rendelet).

A közúti közlekedésre és a közúti közlekedésbiztonságra vonatkozóan a hazai szabályozás nem
teljesen egységes. A jogszabályi rendelkezések egyes esetekben megkötéseket írnak elő az útkezelők számára a forgalmi rend kialakításával kapcsolatban, azonban számos esetben a közlekedés rendszerének teljességében nemkívánatos anomáliákat okozó, magas fokú szabadságot engednek meg a helyi önkormányzat útkezelők számára, különösen az utak felosztását, sebesség-, behajtási és egyéb korlátozásait, a helyi parkolási szabályokat illetően. 

A Mötv jelenleg így rendelkezik:

"13. § (1) *  A helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok különösen: (...)  
2. településüzemeltetés (köztemetők kialakítása és fenntartása, a közvilágításról való gondoskodás, kéményseprő-ipari szolgáltatás biztosítása, a helyi közutak és tartozékainak kialakítása és fenntartása, közparkok és egyéb közterületek kialakítása és fenntartása, gépjárművek parkolásának biztosítása);
23. § (4) (4) A fővárosi önkormányzat feladata különösen:
1. törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott kiemelt forgalmú vagy országos közúti közlekedésben fontos szerepet játszó főútvonalak, sugár- és gyűrűirányú közutak, kiemelt tömegközlekedési csomópontok, kiemelt közparkok és közterek kezelése, fejlesztése, üzemeltetése, valamint ezeken a területeken a közterület-felügyelet működtetése, illetve a főváros teljes területén a forgalomtechnikai kezelői és üzemeltetői feladatok ellátása, forgalomszervezés"

Álláspontunk szerint a helyi önkormányzatok, mint útkezelők közlekedésbiztonságot sértő állapotot
eredményező közlekedésszabályozási intézkedéseivel és az útépítések, útjavítások időszakos forgalmi rendjének hasonló hibáival szembeni közlekedés hatósági fellépésnek jogalapját képezik az önkormányzati rendelet fellett álló magasabb színtű, alábbiakban hivatkozott jogszabályi rendelkezések:

Magyarország Alaptörvényének XXVII. cikke értelmében "Mindenkinek, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén, joga van a szabad mozgáshoz és tartózkodási helye szabad
megválasztásához". Értelmezésünk szerint a szabad mozgás eleme az is, hogy indokolatlan
közlekedési korlátozások ne akadályozzák a szabad mozgást. Az Alkotmánybíróság a szabad mozgás jogát a közlekedéssel, illetve járművezetéssel kapcsolatban több ízben is értelmezte. A 60/1993. (XI. 29.) AB határozatban deklarálásra került, hogy „A magyar Alkotmány a közlekedés szabadságát külön nem nevesíti, de a szabad mozgáshoz való jog magában foglalja a járművön vagy járművel és anélkül való helyváltoztatás, a közlekedés szabadságát is.”A 20/1984. (XII. 21.) KM rendelet 4. §-ban foglalt előírás alapján pedig "Az utak forgalmát úgy kell
szabályozni (a forgalmi rendet úgy kell kialakítani), hogy a közlekedés résztvevői biztonságosan,
gyorsan és zavartalanul közlekedhessenek".

Kívánatos jogi változtatások

Az Ésszerűbb Közúti Közlekedésért Egyesület úgy látja, az egységes, anomáliáktól mentes közúti közlekedés-szabályozás biztosítása érdekében az ÉKM, mint szakminisztérium szervezetén belül működő Közlekedési Hatóságot lenne célszerű felruházni jogkörrel a közúti közlekedés lokális (pontszerű vagy régiós), a helyi önkormányzatok, mint útkezelők által kialakított forgalmi renddel is kapcsolatos intervenciókra, amennyiben az adott közlekedési helyzet sérti a magasabb szintű jogi preferenciákat.

A jelen javaslatban részletezett példaként említett és hasonló lokális, közlekedésbiztonságot sértő állapotok felszámolása érdekében - figyelemmel a Kkt. 1.§-ban foglaltakkal való összhangra - javasoljuk a közúti közlekedés közlekedésbiztonsági követelményeinek megfelelő közúthálózat kialakítása és működése érdekében a Kkt. módosítását. Javaslatunk értelmében a Kkt. 8.§ (1) bekezdés b) alpontjának 5. al-alponttal vagy a Kkt. 8.§ (1/b) bekezdéssel történő kiegészítésével kerülne meghatározásra: „a közlekedés hatékony és biztonságos szervezése és hatósági ellenőrzése, a szükséges változtatások elrendelése és kialakíttatása” állami feladatok közé sorolása.

Véleményünk szerint a Kkt. kiegészítése mellett szükséges a közlekedési igazgatási feladatokkal
összefüggő hatósági feladatokat ellátó szervek kijelöléséről szóló 382/2016. (XII. 2.) Korm. rendelet 2.§ (3) bekezdés 11., 22., 23. pontjainak értelemszerű módosítása is annak érdekében, hogy a közlekedési hatóság számára biztosított legyen a közúti közlekedés lokális forgalmi rendjének kialakítása felett gyakorolható közigazgatási bírság kiszabási, valamint a felülvizsgálati kötelezésen felül az elrendelt intézkedések végrehajthatóságára vonatkozó hatósági jogkör. Ezekről a pontokról beszélünk:

„2.§
…
(3) Útügyi közlekedési hatóságként a fővárosi és vármegyei kormányhivatal jár el
…
11. a közútkezelői felszólítás eredménytelensége esetén a közút állagát, a közúti forgalom
biztonságát, zavartalanságát sértők vagy veszélyeztetők Kkt. 7. § (2) bekezdése szerinti kötelezése,
…
22. az engedélyezési hatáskörébe tartozó közutak és a közforgalom elől el nem zárt magánutak
kezelői által kialakított forgalmi rend figyelemmel kísérése, a forgalom biztonsága vagy
zavartalansága érdekében a forgalomszabályozás módosításának kezdeményezése, a közút
kezelőjének a közlekedés biztonságát sértő vagy veszélyeztető helyzet megszüntetése érdekében a
forgalmi rend felülvizsgálatára való kötelezése,
23. az országos közúton a (2) bekezdés 12. pontjában foglaltak kivételével, ha a közút kezelője a
forgalomszabályozási intézkedésével vagy annak megtagadásával mások érdekeit sérti, vagy a közút
kezelőjének előírásai betartására, jelek, jelzések vagy berendezések eltávolítására vonatkozó
felszólításának nem tesznek eleget, az érdekeltek kérelmére indított eljárás,”

Határozott véleményünk, hogy a hatékony hatósági intervenció kizárólag abban az esetben valósulhat meg, ha a forgalombiztonsági bejelentések és az alapján meginduló közlekedés hatósági
eljárások illeték és igazgatási szolgáltatási díjmentesek, melynek okán javasoljuk az útügyi hatósági
eljárások díjairól szóló 26/1997. (XII. 12.) KHVM rendelet „1. számú melléklet a 26/1997. (XII. 12.) KHVM rendelethez Útügyi hatósági eljárások díjai” 40. pontjának („40. Határozati döntés és
intézkedés azokban az ügyekben, a) amelyekben a közút kezelője olyan forgalomszabályozási
intézkedést tesz, mely mások érdekeit sérti    3 700 [1988. évi I. tv. 34. § (2) bek., 20/1984. (XII. 21.)
KM rend. 3. § (6) bek.]”) hatályon kívül helyezését.

Álláspontunk szerint a jogi szabályozás kialakítása során a fentiek mellett figyelemmel szükséges lenni arra is, hogy a közigazgatási bírság kiszabásával, a forgalombiztonságot sértő állapotok felszámolása érdekében elrendelt intézkedések végrehajtásával kapcsolatos közlekedés hatósági eljárások esetén a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény (Szankció tv.) alkalmazásának kötelezettsége ne akadályozza az eredményes közlekedési hatósági fellépést.

Az indítványt az  Építési és Közlekedési Minisztérium megbízásából az Ésszerűbb Közúti Közlekedésért Egyesület készítette. Kelt: 2024. február 14.